加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系
——中国社会保障论坛专家发言摘登
编者按
社会保障关系亿万国民的切身利益，是维护公平正义、促进社会和谐的基本制度安排。伴随经济改革与社会转型的演进，中国社会保障的改革实践在探索中前行。与此同时，社会保障理论建设也在蓬勃发展。中国社会保障论坛2007年年会确定的主题是建立覆盖城乡居民的社会保障体系，这是我国社会主义市场经济发展和现代化建设的一项重要任务。党中央和国务院高度重视社会保障工作，党的十六届六中全会明确提出，到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。这是落实科学发展观、统筹城乡发展的必然要求，是维护人民群众根本利益、遵循社会保障发展规律的内在要求。论坛上，专家学者齐聚一堂，就如何加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系交流经验体会，研究探讨问题。现将部分发言摘登如下，以飨读者。
积极建立覆盖城乡的社保体系
中国人民大学教授郑功成
当我们经过改革开放以来近三十年的持续高速发展之后,当GDP超过20万亿元、国家财政收入达到甚至超过5万亿元的时候,国家确实站在了一个新的历史起点。这个新的历史起点绝不只是一个物质财富积累与发展的新起点,而是社会公平的、文明进步的发展新起点,是需要更多地突出公平、正义并促进国民共享发展成果的新起点。在这样的背景下,加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系具有深刻的时代意义。
我国社会保障的发展目标已经明确,即到2020年时实现人人享有社会保障。其本意是让全体国民普遍地、公平地享有社会保障,但这一目标不可能一夜之间变为事实,而需要经过一个时期的社会保障制度建设才能逐渐达到。要加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系,必须树立正确的发展理念并理性地选择制度安排。
第一,要确立国民福利与国民经济同步增长、社会保障权益公平的发展理念。让国民福利与国民经济保持同步增长不仅是保障民生与改善民生的客观需要,而且是国家发展的根本目标指向与政府的根本职责所系。因此,有必要尽快摒弃为经济增长而增长的单一增长取向,真正实现福利与经济双增长。第二,要明晰社会保障责任主体,尤其是政府责任的边界。明确界定政府在不同社会保障制度及不同层次的社会保障措施上的财政责任与监管责任。第三,明确推进重点及步骤。在地域方面,应当确立乡村优先的战略,农村居民的社会保障水平太低,急切需要制度保障,公共资源投入应当优先考虑农村居民的社会保障需求。当前急切需要优先构建覆盖城乡居民的社会救助体系与医疗保障体系,前者可以确保全体城乡居民不因生活困难而陷入绝望的境地,后者可以免除全体国民的疾病医疗恐惧,确保城乡居民疾病后顾之
忧得到解除,其中建立城乡一体化的最低生活保障制度又构成了城乡一体的社会救助体系的核心与基础。第四,充分调动社会资源和利用市场机制。调动社会资源不仅可以补充社会保障公共资源的不足,扩张社会保障制度的福利性,而且能够促使公共道德与互助意识的提升;强调利用市场机制不仅能够提高社会保障制度的效率,亦可以满足一部分高收入阶层的需要,并因此而让更多的人享受国家福利。当然，在利用市场机制时，必须确保以维护国民福利权益不受到损害为前提条件。
加强农村社会保障法制建设
北京大学教授贾俊玲
各国社会保障立法一般首先从城市开始，当社会经济发展到一定阶段，工业化、城市化发展到一定程度时，才逐步建立农村各项社会保障制度。如德国1883年颁布了第一个工人疾病保险，半个世纪后的1957年才颁布农民老年救济。日本1941年建立了厚生年金制度，1971年才建立农村养老保险。在市场经济体制的建立过程中，我国城市地区的社会保险立法，经过制度改革和试点工作，已经初步完善了社会保障法律体系中的主要内容。但农村社会保障的相关内容，主要散见于政策文件、部门规章、相关机关发布的通知、命令等等之中。从我国1950年发布适用城市的第一个《中华人民共和国劳动保险条例》算起，已经有50多年时间了。就是从我国工业化、城市化已开始发展到一定程度来看，也应该到了建立覆盖城乡的社会保障体系的历史阶段。我国农村正在推进的养老保险和新型合作医疗制度，也为建立覆盖城乡的社会保障法律体系提供了有利条件。
关于农村社会保障立法，我有几点构想：一是对重要的法律进行修改、解释时，将能够适用农村的内容包括进去。如修改《劳动法》时，适用范围包括农业生产经营主体。《物权法》181条中出现了“农业生产经营者”作为主体的概念。正在起草的《中华人民共和国社会保险法》已考虑将农村养老、医疗保险纳入进去。二是制定框架式的、综合性的《农村社会保障法通则》，为逐步形成体系，作出原则性规定。三是进行急需的《农村养老保险》、《农村新型合作医疗保险》、《农村社会救助法》的立法工作。四是建立完善的农村社会保障体系，或将农村社会保障主要内容纳入城乡统一社会保障立法，这要在城市化不断成熟的历史阶段中完成。城乡拥有平等的社会保障权，建立覆盖城乡的社会保障体系，不等于在立法规范上无差别，主要是考虑实施的可行性。五是强化解决农村社会保障纠纷的救济立法。我国农村长期是以国家救济和农民互助为主体的社会保障制度，农民的权利意识淡弱，更缺乏法律知识，需要设立简便可行、成本较低、适合农村地区的解决纠纷的法律服务体系和司法救济制度。
关于建立覆盖城乡的社保体系的结构分析
北京大学教授王思斌
建立覆盖城乡居民的社会保障体系是我国社会保障制度的重大进步。
中国的社会保障制度建设正在开启一个新的时期：在城市从建立个别制度向健全社会保障制度体系发展；农村则在扩大领域，并从个别制度的局部试点走向普及，从单一制度向初步的制度体系的方向发展。而连接城乡的社会保障制度的建立将形成覆盖城乡居民的社会保障制度体系。这也是未来十多年我国社会保障制度建设的任务和目标。
我认为，当前要分析和认清覆盖城乡居民的社会保障体系的内在结构：
（一）覆盖城乡居民的社会保障体系的关键是农村居民社会保障问题。建立覆盖城乡居民的社会保障体系，实际上主要是建立面向农村居民的社会保障制度和城乡社会保障制度的体系化问题。首先要解决农村没有社会保障制度的问题，然后才是体系化及城乡社会保障制度的关系问题。
（二）农村居民社会保障制度的关键是保障水平、统筹层次和管理问题。我国农村人口数量十分巨大，主要依靠政府来承办社会保障会力不从心，而农村的集体经济已基本解体，中国的慈善性民间组织又不发达。所以除了政府支持外，农民也必须对保障资金的积累有所贡献，这也决定了农村社会保障的水平不会太高。如果个人缴费与政府支持相结合，统筹就可以走向更高层次，至少政府支持部分可以在更高层次统筹。
（三）政府应该出资支持建立农村社会保障制度。目前农村社会保障制度主要应该包括贫困家庭的社会救助、医疗保险和养老保险，这也就是农村社会保障制度体系的结构。如果我们来比较农村新型合作医疗制度和上世纪90年代中期开始实施的农村养老保险制度，就不难发现，政府的支持性投入和政府对制度运行的关注程度是农村社会保障制度成败的关键。
（四）建立体制机制统一、有差别、可衔接的城乡社会保障体系。我国还需要建立城乡统一的社会保障制度体系。要在有重大差异的两套社会保障制度之间实现可衔接，就必须在体制机制设计上加以考虑。从现行的社会保障制度建设的经验来看，个人账户应是建立城乡整合的社会保障制度的基础，可以建立个人账户与社会统筹调剂金账户相结合的模式。
加大财政投入促进城乡社保体系建设
财政部财政科学研究所研究员贾康
在中国经济社会转轨中，使基本社会保障体系得到合理构建与运行，是政府的基本职责之一，也是在现代化“战略机遇期”构建和谐社会的“重中之重”的战略任务。近些年，我国在构建和完善公共财政框架的过程中，支持社保体系改革和加大社会保障投入，始终是摆在财政支出优先顺序前端的事项。近年来，我国推行和扩大了养老为重点的城镇社保体系改革试点；全面推行了城镇低保制度，基本实现了“应保尽保”；启动了农村低保制度，截至2006年底,地方各级财政为此全年累计发放保障金41.6亿元,比2005年增长64%；2007年在中央财政支持下将把低保覆盖全部农村地区；积极推动了城镇基本医疗保障制度改革试验和大面积推行新型农村合作医疗；在国企改革深化的同时提高失业保险的规范程度；建立了全国社保基金理事会，不断充实社保基金。
必须看到，城乡社保体系建设需要得到更多的财政投入支持和相关公共财政制度建设支撑，其中的关键内容是结合社保体制、机制的改革完善，建立和健全规范的复式预算体系中的社会保障预算。第一，至少需以公共性经常收支预算、国有资本经营预算和社会保障预算三个相对独立、又互相协调配套的预算，共同构成公共财政的通盘复式预算。需指出的是，这种公共财政下具有公共资金“完整性”的现代意义的预算，是实施全局性统筹协调必不可少的运行载体，是使国家和人民最高利益落实于公众资源配置的基本制度保障。第二，社保预算应由社保管理部门与财政部门会同编制，人大审议批准，审计等部门监督，科学决策，规范运行。第三，社保预算的某些制度框架可借鉴、比照业已实施的国有资本经营预算。第四，复式预算下各子预算的合理、有效联通，将有利于在规范管理的同时加大社保投入。第五，经常预算的税收收入和非税收入，可在必要时部分地支持社保投入。第六，资本预算中的国有资产存量变现收入或国有资产收益，可在必要时部分地支持社保投入。第七，不排除特殊时期或特殊情况下运用特别国债等手段支持社保投入，这可能涉及政府融资预算的范畴。
建立统筹城乡的社保体系要重视十个问题
中国社会科学院研究员郑秉文
十六届六中全会提出的2020年构建社会主义和谐社会九大目标和任务中正式提出要基本建立“覆盖城乡居民的社会保障体系”。实现这个目标和完成这个任务，我们还面临如下10大挑战：
第一，要克服扩大覆盖面进程的盲目性。离2020年我们只有13年的时间，面对这个“倒逼计时”，需要设计一个日程。日程的基本内容应该包括每年对劳动人口的覆盖率，考虑不同群体的覆盖进度时间问题。第二，要考虑到经济发展水平的约束性。我们要建立的覆盖城乡的社保体系要适应经济发展水平。第三，要考虑到社保制度的包容性。要是为不同群体单立制度，就要考虑不同制度之间未来的衔接问题；要是为不同群体覆盖统一的制度，就要首先考虑城镇基本社保制度的覆盖能力及其改革问题。第四，要考虑到失地农民的补偿性。估计到2020年中国失地农民将达8000万-9000万人。我们既要考虑到对他们补偿，还要考虑他们的长期社保问题。第五，要考虑到农民工社保问题的便携性。在从农村转移出的3亿人中，大约2亿为农民工。面对全国流动的农民工，在社保制度设计时首先要方便他们能够在全国范围内自由流动。第六，要考虑到城镇非公经济成分参保人员的收益性。在较长时期内非正规就业将是一个发展趋势，灵活就业形式的发展将以空前的速度和规模为城镇社保覆盖面的扩大带来巨大挑战，这就要求社保制度征缴的强制力的同时，还须具有吸引人的收益性。第七，要考虑到社保制度的财务可持续性。目前，我们已进入老龄社会，人口老龄化将达到峰值，由此导致赡养率不断提高，对社会保障形成空前的财务可持续性压力。第八，要考虑到社保基金的安全性。要完善投资制度，实行统筹基金与账户基金投资策略的分开，实行统账基金分开投资的基本策略。第九，要考虑到退休收入的多元性。面对社会平均工资增长率的不断提高，要考虑退休收入的替代率问题，保障基本生活水平，这样，就要大力发展第二支柱企业年金，使之起到重要的补充作用。第十，要考虑到社保制度的补救性。我们在强调缴费型社保制度的补救性的同时，还不要忽视非缴费型的福利项目的支出，要逐渐提高转移支付水平，调整目标群体。
社会保险经办机构的能力建设
清华大学教授杨燕绥
社会保险经办机构能力是服务型政府功能和社会保险体系建设的重要组成部分，涉及组织体制、服务流程、人力资源三大环节。目前中国存在社会保险经办机构“小马拉大车”的说法，对于一个拥有13.5亿人口的国家来说，接近2亿人口的社会保险规模还是一辆“小车”。2020年我国要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，谁来拉车呢？强化中国社会保险经办机构的能力建设是当务之急。
一要加强务实的理论研究，为强化社会保险经办机构能力建设奠定思想基础、促进社会共识和打造外部环境。二要加速社会保险立法，明确社会保险经办机构的法律地位（公益受托人）。社会保险经办机构是新型政府组织内执行服务功能的机构，即公益受托人；应当具有公益受托人的特征组织、行为规范，以及依法确定的统一名称和形象标记等；立法是人们对社会保险达成共识的过程，一个《社会保险法》是国家和公民建立和完善社会保险制度的共识和行动规范，可以促进和协调不同利益群体之间，以及政府部门之间的妥协。三要进行管理体制研究，针对以上问题从操作层面就社会保险经办机构的组织体系和结构（综合部门、专业机构、流动人员）、人力资源（人员素质与补偿）、资金保障（行政费用和系统费用的筹资机制）等问题提出政策建议。四要改善和再造社会保险服务流程，针对“五险”计划的管理体制进行“一票征收”和“一站式”服务流程的整合，打造一个“高度统一的、扁平化的、规范的、向前台和基层倾斜的、数字化的电子政府”。五是开发和管理社会保险专业人力资源。社会保险经办机构人员需要具有从事公共服务的心理素质、专业知识和技能，管理社会保险人力资源需要建立统一的操作规范（类似商业银行）、绩效指标（工作量化方式）、评价机制，以及统一的薪酬激励制度。
社会医疗保险的可持续发展
复旦大学教授陈文
我国社会医疗保险体系已初见雏形，城镇职工基本医疗保险稳步推进、新型农村合作医疗不断拓展、城镇居民医疗保险全面启动、商业医疗保险不断扩展。从制度长远发展的角度，需要本着可持续发展原则，审慎考虑相关政策抉择。
一是抉择筹资强度。它不仅取决于筹资来源，包括参保者、雇主和政府的筹资能力与出资意愿，而且也取决于社会保险所要覆盖人群的社会经济学特征、医疗消费水平、优先覆盖的医疗服务范围与保障程度等。社会医疗保险作为长期性的社会制度安排，在合理权衡筹资能力、出资意愿与筹资需求的同时，还要适当考虑医疗需求增长与社会经济发展的相对趋势。
二是确定保险覆盖范围与保障程度。两者是相互作用、相互影响的。两者之间的平衡与调整还受到供需方费用控制机制、供方支付激励机制以及保险与医疗服务管理机制的多重影响。确定保险覆盖范围需要决策者设定必要的价值判断标准。
三是改进效率。社会医疗保险制度下供方支付方式与卫生系统的组织结构、管理机制及其他监控机制紧密相关，相互共同作用下决定了整个系统服务提供的效率。购买服务被认为是一种社会医疗保险有效利用市场机制改善效率的方式。
四是控制费用。社会医疗保险费用约束的刚性(以收定支)决定了其必须采取一定的费用控制机制来平抑医疗服务需求的波动。
因此，在社会医疗保险制度下，抉择筹资强度、确定保险覆盖范围与保障程度、改进效率以及控制费用是相辅相承的，每一个方面都与其他方面紧密联系。确定保险覆盖范围与保障程度是以筹资强度为限制，以医疗服务效率为基础的；改进效率意味着长期医疗费用下降与较低的筹资强度；控制费用与改进效率意味着在既定的筹资强度下可以扩展保险覆盖范围与提高保障程度。我国社会医
疗保险体系还处于不断完善发展阶段，不仅有制度初创的磨合与利益调整问题，而且还有不同医疗保险制度之间衔接与切换的现实问题，需要我们本着长远发展的眼光，立足于政策设计的诸多技术考虑，切实推进医疗保险可持续发展。
中西部农村社保制度的模式选择
浙江大学教授米红
由于中西部农村社会保障的制度建设和起步较晚，而中西部农村对社会保障的需求又较为迫切，因此现阶段工作重点应以“制度覆盖”为前提，即：在中西部构建农民工、被征地农民社会保障制度的同时，及时对现有包括村干部、计生户等特殊群体在内的社会保险政策和制度进行梳理、整合，构筑与时俱进的新型的农村社会保障制度，为分步骤实现到2020年城乡居民社会保障全覆盖目标奠定坚实的制度条件和政策基础。其核心内容是“保基本、分层次、有差别、广覆盖、可持续”。
（一）构筑和谐城乡的社会保障制度体系的重心在于适应中、西部现实社会经济发展状况，从“保基本、分层次、有差别、广覆盖、可持续”近期目标的实现，到中期的城乡、区域制度的衔接，再到远期的最终实现全国的制度统一和覆盖，这是一条最优发展路径。
（二）中西部农村社会保障制度推进的核心是在于其近期目标——即到2020年“全覆盖”的实现。其推进模式可以概括为：推进的度量标准在于“保基本”；推进的统筹方法是“分层次”；推进的基本技巧是“有差别”；推进的追求目标是“广覆盖”；推进的终极目的是“可持续”。
（三）中西部农村社会保障制度推进的“可持续”则包括了农村社会保障制度各个项目（养老、医疗、低保、救助）通过不断扩大覆盖率的可持续增长、也包括不同群体之间保障子项目的可转接和可接续（如：基于不同流入地、流出地的农民工社会保险关系间的可转接、被征地农民社会养老保险与城镇基本养老保险、半被征地农民社会养老保险与新型农村养老保险关系或村干部养老保险关系的可转接等）的“可持续”发展。从而为最终和谐城乡社会保障制度体系的“衔接”目标奠定坚实的基础。
从社区健康筹资到全民健康保障
首都经济贸易大学博士朱俊生
由于保障机制缺失，疾病风险造成了农村居民的脆弱性，这种作用机制体现在：一是疾病风险导致农民陷入贫困的概率大大提高；二是家庭应对疾病风险的能力不足；三是疾病风险事件导致不利的福利结果。
新时期农村健康保障制度应该顺应已经变化的市场环境，构建与当前的市场经济大环境兼容的基本健康保障制度。政府承担更多的融资责任是重塑农村健康保障制度的关键。
目前城乡有别的健康保障体系，最大不同在于保障水平的巨大差异，特别是公共卫生保健支出在城乡居民医疗总支出中的占比差异巨大。因此，逐步提高农村社区健康保障水平，实现全民健康保障制度，主导思想都应该是：在未来一段时间内，稳定城镇公共卫生保健支出水平，极大提高农村公共卫生保健支出，在某一点使得城乡农村公共卫生保健支出水平相等。在此之后，全民健康保障水平共同提高，使得公共卫生保健支出水平至少达到世界平均水平。唯此，才能实现真正意义上的全民健康保障。
这个过程，需要着力解决的一个问题是，财政对农村健康保障支持的合意水平是多少？政府在全民健康保障制度中应承担多少成本？和目前的支持水平相比，缺口有多大？测算表明，无论是财政对农村健康保障的实际支持水平和合意水平缺口，还是政府在全民健康保障制度中应该承担的成本与目前对新农合的支持力度差距都非常大。从表面上看，似乎是财政资金提供不足的问题，需要继续加大财政投入。但从根本上说，这有赖于政府从“经济建设型政府”向“公共服务型政府”转型，只有这样才有财力、精力提供包括基本健康保障在内的基本公共品。
城乡社会保障体系建设中的生存公平问题
辽宁大学教授穆怀中
当前，有三种“生存公平”问题需要引起注意：一是城乡最低生活保障体系的“生存公平”问题；二是城乡养老保险体系中的“生存公平”问题。在城镇范围内，大多数个体劳动者和灵活就业人员尚未参加到基本养老保险体系中。绝大部分的农村人口也在养老保险制度之外。农民工养老保险处于“有制度，无保障”的状态。三是城乡医疗保险体系中的“生存公平”问题。城镇地区，城镇职工基本医疗保险制度所覆盖的人群只占全部城镇从业人员的一半左右，下岗失业人员和以农民工为代表的流动人员参保率较低。农村地区虽然开始了农村新型合作医疗试点，但参保率不如城市。此外，城乡居民卫生资源占有程度间差距巨大。
城乡社会保障体系建设中要实现生存公平，首先，从政府责任角度看，应确定政府负担国民最低层次保障的责任。重点解决在低梯度指标下收入不均等问题，消除低水平下的贫困和收入差距。第二，从保障水平角度看，建立和完善各个社会保障项目的最低水平线。建立待遇水平动态调整机制，确保生存公平在社会保障体系内部的动态发展。第三，从保障的横向公平角度看，在采取各项有力措施的同时，尽早将农民基本保障提上工作日程，将其作为缩小城乡差距的支点之一。第四，从城乡保障对象角度看，注重弱势群体和边缘群体的生存需求。针对这些人群生活和职业特点，建立和完善社会保障体系。
来源：光明日报 发布时间： 2007-09-28 06:34